Обзор индексов платы

ИПЕМ провел анализ «индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги». Данный параметр является ориентиром для тарифных органов в процессе формирования тарифов для населения.

Как правило, индексация тарифов на коммунальные услуги в России проводится один раз в год, с 1 июля. Однако в 2022 году повышение тарифов произошло дважды - с 1 июля и с 1 декабря. При этом в июле 2023 года индексация не планируется (фактически она была перенесена на декабрь 2022 года).

Базовые индексы платы, введенные с 1 декабря 2022 года, являются едиными для всех регионов России и составляют 9%. Для сравнения, если было бы принято решение о проведении индексации в плановом порядке (1 июля 2023 года), то тогда для получения такого же объема платежей за ЖКУ (как при индексации 1 декабря 2022 года на 9%) потребовалось бы увеличить тарифы на 14%.

Значение индекса в 9% почти вдвое (на 4,45 процентных пункта) выше, чем среднее взвешенное значение базового индекса платы в июле 2022 года. Лишь в 2015 году, когда начала действовать современная система индексов платы, индекс был несколько выше. Столь резкое увеличение обусловлено разрывом между ростом базовых индексов платы и инфляцией, который наметился еще в 2020 году, а затем значительно вырос.

Так, в 2020 году среднее взвешенное значение базовых индексов платы было ниже инфляции на 0,8 процентных пункта, в 2021 году – на 4,4 процентных пункта, а в 2022 году этот разрыв составил более 7 процентных пунктов. В 2021 году и в течение трех кварталов 2022 года даже номинальные доходы населения и индексы цен на инвестиционную продукцию для предприятий жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в среднем росли быстрее базовых индексов платы.

Таким образом, решение Правительства РФ о переносе индексации тарифов на ЖКУ с 1 июля 2023 года на 1 декабря 2022 года является обоснованным и направленным на предотвращение ситуации, в которой предприятия ЖКХ были бы вынуждены сокращать свои затраты в условиях дисбаланса между возросшей инфляцией и менее активно растущими доходами.

Между тем, как известно, базовые значения индексов платы (указанные в распоряжениях Правительства РФ), не являются финальными. Окончательные значения индексов платы для муниципальных образований устанавливают региональные органы исполнительной власти.

Важно учитывать, что для конкретных муниципалитетов окончательные значения индексов платы могут существенно отличаться от базовых, поскольку в самих распоряжениях Правительства РФ указываются допустимые отклонения, на которые индексы в отдельных муниципалитетах могут отличаться от базового значения по региону. На период 2019–2023 гг. допустимые отклонения установлены в размере базового значения индексов на вторую половину 2019 года. Следовательно, в отдельных муниципалитетах индекс платы может быть существенно выше базового значения.

ИПЕМ проанализировал фактические значения индексов по муниципалитетам 19 субъектов РФ с наибольшей численностью населения (без учета Москвы и Санкт-Петербурга, где муниципалитеты не различаются по индексам платы, а также Республики Дагестан, по которой официальные данные об индексах платы на момент проведения исследования отсутствовали в открытом доступе).

Как показал анализ решений региональных органов власти, среднее взвешенное значение18 окончательных индексов по муниципалитетам региона в большинстве случаев отклоняется от базового в сторону превышения. Только в шести из рассмотренных регионов среднее взвешенное значение индекса оказалось равным базовому: в Волгоградской, Воронежской, Нижегородской, Ростовской, Саратовской и Челябинской областях.

В то же время практически во всех регионах среднее взвешенное значение индекса не превышает базовое значение с учетом отклонения, за исключением Кемеровской области и Алтайского края, где превышение составляет 1,0 и 0,4 процентных пункта соответственно (в прошлом году таких регионов было больше). Кроме того, в данных регионах отмечены самые высокие максимальные окончательные значения по муниципалитетам.

Значения окончательных индексов платы между муниципалитетами в некоторых регионах существенно различаются. В декабре 2022 года, как и в предыдущие периоды, пониженные индексы платы устанавливались как правило для муниципалитетов со значительной долей сельского населения. В то же время значимая разница индексов между городским и сельским населением (2 процентных пункта и более) наблюдается только в Алтайском крае.

Особенности тарифного регулирования

Перед тем как перейти к описанию результатов расчетов суммарной платы за коммунальные услуги и ЖКУ, ИПЕМ рассмотрел особенности тарифообразования, выявленные по результатам анализа тарифов в 16 крупнейших городах России.

Как было сказано выше, последняя индексация тарифов на коммунальные услуги была проведена вне традиционного графика – не 1 июля 2023 года, а 1 декабря 2022 года. Кроме того, в течение 2022 года отмечались следующие отклонения от сложившегося порядка индексации.

1. Перенесены сроки индексации тарифов на услуги газоснабжения:

- в Омске (с 1 июля на 1 октября 2022 года);

- в Краснодаре (с 1 июля на 1 августа 2022 года).

2. Наблюдались случаи изменения тарифов постфактум. Так, в Перми в октябре 2022 года тарифы на твердые коммунальные отходы (ТКО) были увеличены на весь период с начала 2019 года до конца ноября 2022 года. Причем это уже не первый случай корректировки тарифов на обращение с ТКО в Перми постфактум.

3. В единичных случаях происходило снижение тарифов. Так, 1 декабря 2022 года снизился тариф на обращение с ТКО в Новосибирске и в Перми. В Нижнем Новгороде произошло изменения системы расчета тарифа на горячее водоснабжение, что привело к снижению платежа в рамках наших расчетов.

4. Отмечены также следующие изменения, связанные со льготными тарифами:

- введены льготные тарифы на тепловую энергию (в том числе для горячего водоснабжения) в Омске в октябре 2022 года;

- прекращено действие льготных тарифов на тепловую энергию (в том числе для горячего водоснабжения) и обращение с ТКО в Воронеже с 1 декабря 2022 года.

Прочие особенности тарифного регулирования

Как можно видеть по предыдущему разделу, некоторые отклонения от традиционного порядка индексации тарифов связаны с платой за обращение с ТКО. Таким образом, реализация «мусорной реформы» до сих пор отзывается дисбалансами в тарифном регулировании.

Довольно сложная ситуация в вопросах тарифного регулирования обращения с ТКО складывается в Красноярске. Территория города разделена на левобережную и правобережную зоны, где действуют различные операторы. В 2022 году решением региональных властей оператор правобережной зоны (ООО «РостТех») был лишен этого статуса, после чего был проведен новый конкурс по выбору оператора.

При этом прежний оператор оспаривает это решение в суде. Более того, с 1 декабря 2022 года отменен налог на добавленную стоимость (НДС) на обращение с ТКО в левобережной зоне. Тарифы в этих зонах существенно различаются: даже если в правобережной зоне тариф останется на уровне второй половины 2022 года, разница в тарифах для разных берегов Енисея составит 16%.

Другой особенностью тарифной кампании стало расширение применения механизма «альтернативной котельной». В 2020–2021 гг. на альтернативный метод расчета тарифов на тепловую энергию перешли Самара и Красноярск, в январе 2022 года – Пермь, в июле 2022 года – Новосибирск. Темпы роста тарифов в рамках механизма «альтернативной котельной» ограничиваются приростом от +2 до +6 процентных пунктов сверх индекса потребительских цен. Однако в Новосибирске, Красноярске и Самаре переход на «альтернативную котельную» уже привел к дополнительному росту тарифов, а в Перми – нет.

Еще одной особенностью тарифной кампании 2022 года является ввод дифференцированных по объему потребления тарифов на электроэнергию в Кемеровской области. Города из данного региона не рассматривались нами в рамках анализа тарифов на ЖКУ, но данный прецедент является уникальным, что заслуживает внимания. Ранее дифференциация тарифов на электроэнергию для населения в зависимости от объемов потребления действовала только в небольшом числе регионов.

Результаты расчетов

ИПЕМ проанализировал расчеты совокупной платы за коммунальные услуги и ЖКУ по 16 крупнейшим российским городам. Учитывался прирост платы как за коммунальные услуги (для обеспечения сопоставимости с индексами платы), так и за ЖКУ в целом (для сравнения с реальными расходами населения). Напомним, что понятие «ЖКУ» включает в себя коммунальные услуги, а также плату за содержание жилья и капремонт.

Если рассматривать только коммунальные услуги, то базовые значения индексов платы, установленные по регионам, в 2023 году фактически будут превышены в шести городах из 16 (в 2022 году таких городов было семь из 15, в 2021 – восемь). При сравнении фактического роста платы с окончательными значениями индексов платы, установленными для муниципальных образований, оказывается, что превышение наблюдается только в двух городах – Ростове-на-Дону и Челябинске (таблица 2) (в 2022 году таких городов было три из 15, в 2021 – также три). Данная динамика показывает, что значения индексов платы стали несколько лучше отражать реальную ситуацию в муниципалитетах.

Что касается изменения совокупной платы за коммунальные услуги в декабре 2022 года – 2023 гг. (по сравнению с июлем – ноябрём 2022 года), то максимальный прирост платы наблюдается в Новосибирске и Красноярске (10%). Минимальный прирост платы наблюдается в Москве и Краснодаре (8%).

При этом в Нижнем Новгороде наблюдается даже сокращение фактического размера платы за коммунальные услуги на 1,3% по причине изменения системы расчетов тарифов на горячее водоснабжение. Однако это скорее результат изменения расчета, на основании которого сложно делать выводы о реальном изменении тарифной нагрузки.

Если же рассматривать ЖКУ в совокупности, то картина останется схожей. Максимальный прирост платы за ЖКУ также наблюдается в Новосибирске (10%), а минимальный – в Краснодаре и Москве (6%), а также в Нижнем Новгороде (0,3% с учетом вышеуказанных изменений расчетов). Что касается темпа прироста платы за ЖКУ, то он превысит окончательные значения индексов платы только в Санкт-Петербурге (в прошлом году таких городов было пять).

Доля расходов на ЖКУ в структуре доходов населения

В настоящем исследовании ИПЕМ сравнил расходы на ЖКУ с доходами населения по принципам, изложенным в исследовании 2019 года. Единственным исключением является то, что вместо отчетных данных Росстата о среднедушевых денежных доходах населения за 2021 год были использованы прогнозные оценки за 2022 год.

Полученные результаты представлены ниже, и они примерно соответствуют результатам предыдущего исследования. Максимальный абсолютный размер платы характерен для Москвы (10,9 тыс. рублей), минимальный – для Челябинска (6,5 тыс. рублей).

Минимальная нагрузка на бюджеты домохозяйств (отношение составляет 5,5–8,1%) характерна для Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодара, Красноярска, Новосибирска и Казани в том числе за счет высоких доходов населения. Максимальная нагрузка отмечена в городах со сравнительно низким уровнем дохода: Омске, Перми, Уфе и Волгограде (11,3–11,6%). Во всех рассмотренных городах данное соотношение снизилось по отношению к предыдущему значению в связи с опережающим ростом номинальных доходов населения в 2022 году.

Выводы

1.     В декабре 2022 года средний взвешенный базовый индекс платы за коммунальные услуги существенно увеличился – до 9%. Лишь в 2015 году, когда начала действовать современная система индексов платы, он был несколько выше. Резкое увеличение обусловлено разрывом между ростом базовых индексов платы и инфляцией, который наметился еще в 2020 году, а затем значительно вырос (более 7 процентных пунктов в 2022 году). Таким образом, решение Правительства РФ о переносе индексации тарифов на жилищно-коммунальные услуги с 1 июля 2023 года на 1 декабря 2022 года является вынужденным, и направлено на предотвращение ситуации, в которой предприятия ЖКХ были бы вынуждены сокращать свои затраты в условиях дисбаланса между быстро растущими расходами и менее активно растущими доходами.

2.     В тарифную кампанию декабря 2022 года, как и в предыдущую, окончательные индексы платы ни в одном из муниципалитетов 19 рассмотренных регионов не принимают чрезвычайно высоких значений (они находятся в диапазоне от 8,7% до 15%). Сохраняется практика установления окончательных индексов платы в муниципалитетах сверх базового значения с даже учетом допустимого отклонения, но она распространена не так сильно, как прежде. Из 19 рассмотренных регионов только в двух усреднённые по муниципалитетам окончательные значения индексов не укладываются в рамки, установленные распоряжением Правительства РФ.

3.     Сама индексация тарифов на ЖКУ в декабре 2022 года была внеплановой, при этом ожидается, что в июле 2023 года индексации не будет. Сохраняются и прочие дисбалансы тарифного регулирования: внеплановая корректировка тарифов, в том числе постфактум, существенные различия тарифов между отдельными районами одного города.

4.     На изменение тарифов по-прежнему оказывают влияние «мусорная реформа» и распространение «альтернативной котельной». Кроме того, впервые со времён эксперимента по социальной норме, проведенного в 2013 году, в одном из регионов (Кемеровской области) в декабре 2023 года были введены тарифы на электроэнергию, дифференцированные по объёмам потребления – при этом данная дифференциация крайне слабо повлияет на большинство потребителей.

5.     Прирост платы за ЖКУ в декабре 2022 года – 2023 году оказался выше, чем в предыдущую тарифную кампанию. Прирост платы за все ЖКУ по всем рассматриваемым городам составил 7,3%, тогда как во второй половине 2022 года этот показатель был на уровне 5,5%.

6.     Соотношение между окончательными индексами платы и реальным ростом тарифов стало лучше, чем в предыдущие годы. В июле 2022 года реальный прирост платы за коммунальные услуги превысил окончательные индексы платы в трёх городах, а в рамках тарифной кампании декабря 2022 года – лишь в двух. Если сравнивать прирост платы за ЖКУ в целом с окончательными индексами платы за коммунальные услуги, то число городов с превышением индексов сократилось с пяти до одного.

7.     Несмотря на то, что плата за ЖКУ растет быстрее, чем прежде, этот рост слабее изменения номинальных доходов населения. По сравнению с исследованием июля 2022 года тарифная нагрузка со стороны ЖКУ снизилась во всех 16 городах. Отношение совокупной платы за ЖКУ к доходам населения находится в диапазоне от 5,5% до 11,6% (в предыдущем периоде – от 5,8% до 12,4%).