Проводимое в последние годы реформирование системы государственного управления, затронуло, в частности, вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровня в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Необходимо отметить, что в соответствии с Конституцией РФ, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относятся, в числе прочего, охрана окружающей среды и природопользование.

Один из этапов процесса реформирования государственной системы управления в области охраны окружающей среды и природопользования начался в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ). Впоследствии, 29 декабря 2004 г., был принят Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».

Изменения, внесенные указанными федеральными законами в разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, лишили субъектов РФ права осуществлять нормативно-правовое регулирование, а также государственный контроль в сфере охраны окружающей среды, в частности, по вопросам в области обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственной экологической экспертизы, охраны и защиты лесного фонда, использования и охраны водных объектов.

Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ фактически были лишены возможности привлекать нарушителей природоохранного законодательства к административной ответственности.

31 декабря 2005 г. принят Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – Федеральный закон № 199-ФЗ).

Проект Федерального закона № 199-ФЗ изначально называли «анти – сто двадцать вторым». И действительно, после его принятия положения нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и природопользования, касающиеся полномочий органов государственной власти субъектов РФ, ранее прекращенные, были восстановлены, а в некоторых случаях – расширены.

Основные изменения, внесенные в законодательство Федеральным законом № 199-ФЗ, направлены на разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по нормативно-правовому регулированию, а также осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (субъекты РФ осуществляют полномочия по контролю в отношении объектов хозяйственной деятельности и природных объектов, не подлежащих федеральному государственному контролю).

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № -199-ФЗ в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», органы государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, продолжают осуществлять полномочия, которых должны были лишиться с 1 января 2006 года в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ, в том числе полномочия по осуществлению государственного экологического контроля; к полномочиям госорганов субъектов РФ отнесен контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Исключены нормы, касающиеся проведения муниципального экологического контроля и осуществления полномочий муниципальными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Существенные изменения внесены в Федеральный закон «Об экологической экспертизе»: госорганам субъектов РФ будут предоставлены полномочия по нормативному регулированию и проведению государственной экологической экспертизы регионального уровня. Изменения, внесенные в ФЗ «Об экологической экспертизе», вступят в силу с 1 января 2007 г.

Основным изменением положений Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в результате принятия Федерального закона № 199-ФЗ явилось предоставление субъектам РФ полномочий по принятию законов и иных нормативных правовых актов, контролю за их исполнением; осуществлению государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (перечень таких объектов утвержден постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777). Таким образом, фактически восстановлены указанные полномочия госорганов субъектов РФ, существовавшие до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ.

Кроме того, субъектам РФ предоставлено право вести региональные кадастры отходов, включающие в себя данные, представляемые органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, осуществляющими деятельность по обращению с отходами, и устанавливать порядок ведения региональных кадастров отходов.

Основным изменением положений Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» в результате принятия Федерального закона № 199-ФЗ явилось предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации и проведению государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

При этом разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником выдаются как территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, так и госорганами субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством РФ. При этом полномочия между указанными государственными органами в ст.14 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» не разграничены.

Однако из анализа внесенных изменений следует, что госор­ганы субъектов РФ должны выдавать разрешения на выброс в отношении объектов, не подлежащих федеральному контролю.

Основным изменением положений Водного кодекса РФ в результате принятия Федерального закона № 199-ФЗ явилось предоставление госорганам субъектов РФ права осуществления государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов.

Субъектам РФ Федеральным законом № 199-ФЗ предоставлены полномочия по принятию законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, регулирующих водные отношения в пределах территории субъекта РФ, в соответствии с российским законодательством, а также контролю за их исполнением; осуществлению государственного контроля за использованием и охраной водных объектов на территории субъекта РФ, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному контролю.

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 199-ФЗ в Лесной кодекс РФ (далее – ЛК РФ), органам государственной власти субъектов Российской Федерации передается значительный объем полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета. Перечень лесов, в отношении которых полномочия, предусмотренные в ст.47 ЛК РФ, гос­органам субъектов РФ не могут быть переданы, будет утверждаться Правительством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что указанные изменения в ст.47 ЛК РФ вступят в силу с 1 января 2007 года.

Согласно изменениям, внесенным в ЛК РФ Федеральным законом № 199-ФЗ и вступившим в силу с 1 января 2006 года, госорганам субъектов РФ предоставлено право осуществления перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, в лесах первой группы при переводе для строительства линейных объектов, а также в лесах второй и третьей групп.

С перераспределением контрольных полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов между Российской Федерацией и субъектами РФ тесно связаны полномочия должностных лиц контролирующих органов по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), привлечению к административной ответственности.

В соответствии с КоАП РФ помимо должностных лиц органов государственной власти РФ, прямо указанных в КоАП РФ, должностные лица иных государственных органов, в том числе должностные лица гос­органов субъектов РФ, также могут составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в случаях, когда соответствующие надзорные или контрольные функции возложены на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 199-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ вновь наделены некоторыми из рассмотренных выше полномочий по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования и таким образом получили право составлять протоколы и рассматривать дела по соответствующим видам административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 199-ФЗ в ч.1 ст.23.29 КоАП РФ, значительно расширен перечень административных правонарушений, дела по которым рассматривают органы, осуществляющие государственный экологический контроль.

Необходимо отметить, что Федеральным законом № 199-ФЗ устранен ряд противоречий в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, в том числе возникших в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ. При этом некоторые изменения внесены в указанные выше законодательные акты весьма непоследовательно, без учета иных нормативных правовых актов, что, в свою очередь, повлекло за собой возникновение новых противоречий.

Кроме того, значительное количество установленных Федеральным законом № 199-ФЗ положений в настоящее время требуют принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих их реализацию.

В противном случае многие из указанных выше норм законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования так и останутся декларативными.