Между Сциллой и Харибдой

Жаркие баталии между лоббистами масштабной реформы, отстаивающими интересы крупной теплогенерации, и противниками нововведений должны принести свои плоды в виде взвешенных решений по переделу рынка тепла.

С тем, что апгрейд теплоэнергетической отрасли назрел давно, согласны сегодня все – и госрегулятор, и независимые эксперты, участники рынка и потребители. Изначально заложенный в ФЗ «О теплоснабжении» конфликт между производителем и потребителями тепла многие годы нивелировался за счет искусственного сдерживания роста тарифов. Разрыв между темпами денежного насыщения отрасли и затратами на поддержание ликвидности активов нарастал. Какой российской теплоэнергетике отведен срок и в какой момент раздутый регулятором «пузырь» лопнет, не знает точно никто.

За двадцать лет инвестиционной паузы отрасль превратилась в безнадежно убыточную: износ теплосетей в среднем по стране достиг 60‑70 процентов, ТЭЦ – около 60 процентов, большинства котельных – 68 процентов. Потери на теплосетях составляют 20‑30 процентов. Примерно 30 процентов российских потребителей недовольны качеством предоставляемой услуги, а количество аварий на российских теплосетях растет в геометрической прогрессии.

Тяжелые шаги реформ

Первый шаг к реформе был сделан в 2010 году принятием ФЗ «О теплоснабжении», который обозначил новые регуляторные правила, но не закрепил рыночные механизмы возврата вложенных средств.

В начале 2000‑х много копий было сломано о краеугольный вопрос – стоит ли реформировать энергетический комплекс, доставшийся нам в наследство с советских времен? С падением монополии РАО ЕЭС в электроэнергетике доводы противников рынка в некоторой степени подтвердились: в ряде подотраслей было бы разумнее сохранить модель монополии, пусть и с частно-государственным лицом. Так же и в теплоэнергетике, несмотря на старт реформ, до сих пор обсуждается вопрос о целесообразности радикальных преобразований. По сути дела продолжается борьба «рыночников» и «монополии» и возникает дилемма: рынок эффективен, но за него надо сначала кому‑то дорого заплатить; частная монополия, обладающая в последнее время всеми признаками государственной, в крайнем случае готова пойти на «косметические» меры.

Ряд консервативно настроенных экспертов считает, что, поскольку теплоэнергетика относится к системообразующим сферам, рыночные механизмы в чистом виде туда было запускать нельзя. «Никакого рынка тепла не может быть в принципе – это выдумки», – уверен председатель Комитета Госдумы по энергетике Иван Грачев, называя постперестроечные модели энергорынка утопией. Но рынок – уже свершившийся факт. Остается только непонятным, как в сложившихся условиях создать в теплоэнергетическом секторе по‑настоящему конкурентную среду, насытив рынок инвестициями и выведя его из критической зоны убыточности в зону хотя бы минимальной доходности. При этом сохранить статус-кво государства, обязанного печься об уровне социально приемлемых «справедливых» тарифов для населения. Навигатору реформ – государству предстоит пройти между Сциллой прибыльности теплового бизнеса и Харибдой социальной ответственности.

Образно говоря, реформированный ТЭК можно представить себе как некую «паровую машину», в топливный бак которой поступают инвестиции на усовершенствование внутреннего механизма, а на выходе должны получиться надежное теплоснабжение по удобоваримым для населения и промышленности тарифам. Понятно, что инвестор, присматриваясь к данному механизму, станет прежде всего оценивать не качество тепла или социальную справедливость цены теплоотпуска, а то, насколько быстро вернутся к нему вложенные средства.

– При реорганизации системы электроэнергетики в 2008 году власти отказались от реформ из-за высокой социальной значимости тепла, – напоминает аналитик инвестиционной компании «ЛенМонтажСтрой» Дмитрий Кумановский. – А затем выяснилось, что новые, построенные инвесторами когенерирующие мощности в электроэнергетике не имеют возможности выйти на рынок теплоэнергии, занятый неэффективными муниципальными котельными. Тариф для котельных местные власти устанавливали завышенный, получая низкий средний за счет небольших тарифов ТЭЦ. В результате теплоэлектроцентрали теряли прибыль, появлявшуюся после модернизации оборудования, в сравнении с устаревшими мощностями. В итоге инвестиции не пошли в теплоэнергетику напрямую, за редким исключением, когда удается купить все муниципальное тепловое хозяйство оптом и закрыть неэффективные мощности, как это удалось сделать в Москве структурам «Газпрома». Реформа теплоэнергетической отрасли необходима нашей стране, так как уже нет возможности откладывать решение проблемы обеспечения надежности системы теплоснабжения на будущее.

Действительно, на определенном этапе реформаторские преобразования вкупе с регуляторными мерами отрезали пути роста крупным генераторам ТГК, содержащим в составе своих производственных активов ТЭЦ. Российские системы централизованного теплоснабжения стали буквально на глазах терять потребителей: промышленные потребители массово стали переходить на собственные независимые источники тепла. Причиной послужило жесткое регулирование отрасли: с помощью механизма перекрестного субсидирования государством искусственно сдерживался рост тепловых тарифов для населения за счет увеличения ценовой нагрузки на промышленность. И промышленники предпочли платить котельным. В результате, например, в зоне ответственности такого крупного генератора, как «КЭС Холдинг», отпуск тепла для промышленности упал по сравнению с 1990 годом в четыре раза.

– В условиях тотальной зарегулированности конкурентные преимущества централизованных систем теплоснабжения сошли на нет, – признается глава «КЭС Холдинга» Борис Вайнзихер. – Согласно сложившейся системе формирования цен на тепло, так называемому прицепу «расходы плюс», государство устанавливает для наиболее эффективных источников минимальный уровень тарифа. На практике это приводит к тому, что современные ТЭЦ становятся менее рентабельными по сравнению с самыми древними котельными, годящимися разве что в музей. Сегодня теплоэнергетика продолжает оставаться на плаву только потому, что фактически субсидируется за счет электроэнергии.

Получается парадокс: более эффективный генератор убыточен, а преференции на рынке получили мелкие игроки, владельцы неэффективных котельных. Перекосы госрегулирования буквально убивают ТГК, об этом говорил и автор реформы теплоэнергетики Анатолий Чубайс. Неудивительно, что «застрельщиками» реформ выступили именно собственники ТГК: идея активно продвигалась в течение всего прошлого года в высших эшелонах власти «КЭС Холдингом» и российским «Фортумом». Нависшая над страной угроза «котельнизации» страны создаст все условия, когда ТГК вынуждены будут закрывать ТЭЦ, уверены реформаторы.

Голоса «за»

Бурными обсуждениями была встречена профессиональным энергетическим сообществом и российскими ведомственными структурами предложенная в конце 2013 года Минэнерго РФ новая целевая модель рынка. Законопроект разрабатывался профильным ведомством во исполнение распоряжения правительства РФ от 2 октября 2014 года № 1949‑р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии».

Государственной волей должно быть изменено положение в отрасли и положено начало фундаментальной реорганизации, по масштабам сопоставимой с реформой РАО ЕЭС, считают лоббисты новой модели рынка. При реализации оптимистического сценария реформы в отрасль до 2025 года удастся привлечь два с половиной триллиона рублей, примерно столько необходимо для модернизации теплоэнергетических активов в масштабах всей страны.

Напомним, ключевым положением этой реформы декларировалось введение свободного ценообразования в отрасли по принципу «альтернативной котельной» и полный отказ от госрегулирования тарифов на тепло. Кроме того, предполагается создание в каждом регионе единой теплоснабжающей организации (ЕТО). Это коммерческий оператор системы, отвечающий за всю цепочку доставки тепла от производителя к потребителю. За каждой ЕТО будет закреплена подконтрольная зона для обеспечения теплом. Согласно замыслу, процесс либерализации отрасли, построенный на конкуренции с альтернативными источниками производства тепла за счет введения предельного тарифа «альтернативной котельной», должен обеспечить приток в отрасль инвестиций и привести к системному энерго- и ресурсосберегающему эффекту. Тарифообразование в новой модели опирается на некую гипотетическую единицу – «альтернативную котельную», которой еще нет и в проекте. Затраты на ее окупаемость и уровень рыночной доходности неизвестны, но виртуальная альтернативная котельная будет определять фиксированный предельный уровень тарифов для ЕТО – «потолок» ценообразования для каждого конкретного региона. По прогнозам реформаторов, в случае реализации данной модели можно будет обуздать рост коммунальных платежей ЖКХ, одновременно сгенерировав «денежный поток», необходимый для модернизации имеющихся тепловых активов и создания новых. И тогда уже именно регион-потребитель станет решать, какой вариант поставки тепла ему более выгоден – централизованный или от собственного, построенного им источника. Но пока это только декларации.

– Новый законопроект об «альтернативной котельной» – это, пожалуй, единственная возможность для теплоэнергетики вновь вернуть инвестиции в сектор, – считает Дмитрий Кумановский. – Так как это позволяет одновременно добиться сразу нескольких целей: создать новый большой оптовый рынок тепла при отказе от перекрестного субсидирования в отрасли, вернуть крупных промышленных потребителей на рынок тепла из‑за более эффективной работы с крупными поставщиками теплоэнергии в сравнении с собственным непрофильным и затратным бизнесом по генерации тепла, обеспечить возврат инвестиций в обновление основных средств за счет понятной системы получения прибыли от повышения эффективности в сравнении с абстрактной «альтернативной котельной».

На практике реформе предстоит преодолеть множество сдерживающих развитие отрасли факторов. Самая острая проблема в условиях кризиса – рост процентных ставок по кредитам, которые отрезают компаниям путь не только к инвестициям и развитию, но и к коротким деньгам на операционную деятельность и модернизацию, считает глава «КЭС Холдинга» Борис Вайнзихер. Тарифы на 2015 год на тепловую энергию установлены с учетом прошлогодних ставок по кредитам, а теперь они выросли почти втрое – до 25‑30 процентов.

– Помимо финансирования основная проблема отрасли – неплатежи, – комментирует он ситуацию в недавнем интервью РБК. – Сегодня ситуация несколько лучше, чем мы могли предполагать в ноябре-декабре. С другой стороны, наблюдается тенденция ухудшения ситуации: впервые за последний год в электроэнергетике начался рост дебиторской задолженности на оптовом рынке, впервые после «энергострима» и падения дебиторской задолженности. Сложнее ситуация на розничном рынке, это же относится и рынку тепла: там ситуация складывается критическая – дебиторская задолженность копилась не один год. Для нас это носит катастрофический характер, на сегодняшний день у «КЭС-Холдинга» более 40 миллиардов рублей дебиторской задолженности, при том, что выручка по теплу – всего 120 миллиардов рублей. При этом государство нам регулирует тариф, в котором предполагается стопроцентная собираемость, и лишь совсем недавно стало учитываться 2 процента недосбора. Если в электроэнергетике абоненту за неуплату можно отключить электричество, в теплоэнергетике такого выхода нет, мы не можем перекрыть тепло. Но есть другой, более эффективный выход, апробированный в свое время странами бывшего СССР, – продавать долги за тепло электроснабжающим организациям, которые могут отключать электричество. Мы сейчас выходим с этим предложением на федеральный уровень.

Энергетикам сегодня выгодно не платить, и это на руку недобросовестным плательщикам. Пока штрафы за неплатежи в ЖКХ привязаны к ставке рефинансирования ЦБ, должнику будет выгоднее накопить долги за потребленные энергоресурсы с маржой в 8 процентов, нежели взять банковский кредит под 20 процентов годовых. Готовящийся в Госдуме РФ закон об укреплении платежной дисциплины нацелен на исправление этой ситуации и способен выровнять ситуацию с неплатежами, надеются участники энергорынка.

И «против»

Противники предложенной модели полагают, что реформа по методу «альтернативной котельной» спровоцирует передел и укрупнение рынка: отсеются мелкие и неэффективные поставщики, а рынок будет отдан крупным генераторам. Это приведет к монополизации рынка теплоснабжения за счет формирования локальных монополий в виде ТЭЦ и теплосети, которые будут диктовать свои условия и рынку, и населению. И поэтому самое серьезное возражение с точки зрения социальной ответственности – это лавинообразный рост тарифов для населения. Кроме того, появление брошенных энергообъектов ляжет дополнительным бременем на муниципалитеты.

По оценкам Минэнерго РФ, в большинстве регионов средний рост платы за тепло в случае перехода к новой модели составит 26 процентов, в отдельных случаях цена может вырасти значительнее: в Башкирии – на 104 процента, в Туве – на 81 процент, в Тюменской области – на 75 процентов. Снижение тарифов на 3, 11 и 12 процентов ожидается только в Карелии, Краснодарском крае и Новгородской области соответственно, в Москве стоимость не изменится.

Сразу после представления документа, в апреле 2014 года на экспертном совете ФСТ проходило обсуждение новой модели энергорынка. ФСТ обратило внимание на то, что изложенный путь реорганизации отрасли, предложенный Минэнерго РФ с подачи крупных генераторов, реформаторы почему‑то объявили единственно возможным. Тарифный регулятор раскритиковал путь реформирования по принципу «альтернативной котельной» и предложил использовать разные подходы при определении справедливой цены для потребителя. «…В ряде случаев при переходе к альтернативной котельной тариф вырастет на 400‑700 процентов, – говорилось в итоговом отчете ФСТ. – В крупных городах (свыше 500 тыс. человек) цена альтернативной котельной выше тарифа у 19 процентов теплоснабжающих организаций, что может привести к негативным социально-экономическим последствиям». Поэтому ФСТ предложило свой вариант: принять концепцию «альтернативной котельной» лишь как один из вариантов регулирования на выбор региона, сохранив полномочия органов местного самоуправления при назначении ЕТО, и не запрещать становиться ЕТО МУПам и ГУПам, исключить критерий собственного капитала при определении ЕТО, чтобы ими могли становиться теплосетевые компании. Но надо понимать, что ФСТ, как отраслевой регулятор, заинтересован сохранить свои полномочия в отрасли, на сегодняшний день жестко регулируемой государством.

В конце минувшего года на очередном заседании Федеральной антимонопольной службы с участием заинтересованных сторон эксперты пришли к выводу о том, что новая модель нуждается как минимум в доработке, а по большому счету она и вовсе не нужна. По подсчетам ФАС, расчет тарифа на тепло только на основе этого метода может привести к росту стоимости тепловой энергии минимум на 60 процентов.

Наконец, в конце февраля 2015 года Минэкономразвития РФ выдало свое отрицательное заключение на новую модель рынка тепла. Федеральные чиновники высказали целый перечень претензий к предложению о внесении изменений в закон «О теплоснабжении» и совершенствовании рынка тепла. Во-первых, обсуждаемая инициатива противоречит нормам Жилищного кодекса РФ, так как приведет к росту платы населения за коммунальные услуги. Как следствие, это повлечет рост стоимости тепловой энергии для потребителей, необходимость пересмотра предельных индексов, что приведет к выплатам компенсаций теплоснабжающим организациям за счет бюджетов субъектов РФ. То есть неизбежен возврат к дополнительным бюджетным обязательствам. Кроме того, говорится в заключении ведомства, предлагаемая методика фактически заменяет действующую систему регулирования другим механизмом, исключающим конкуренцию при ценообразовании. На практике это способно привести к злоупотреблениям при ценообразовании тепловой энергии и необоснованному перераспределению затрат между участниками рынка в рамках конечной цены на тепловую энергию. В то же время организации, не получившие статус ЕТО, окажутся в крайне невыгодном положении по отношению к ЕТО в силу расширенных полномочий единого оператора. На рынке появятся привилегированные компании, это приведет к банкротству мелких участников рынка. Картина передела рынка обещает быть весьма неутешительной как для бизнеса, так и для потребителя. Вслед за монополизацией рынка последуют массовые отказы потребителей от централизованного теплоснабжения в пользу собственных генераций, прогнозируют эксперты Минэкономразвития РФ.

Вслед за ФАС и ФСТ правительственную модель реформирования рынка теплоэнергетики раскритиковали эксперты Общероссийского народного фронта (ОНФ). На недавнем заседании рабочей группы ОНФ «Качество повседневной жизни» эксперты вынесли свой вердикт: реализация этого проекта без должной проработки может привести к заметному росту тарифов, не дав заметного эффекта в виде обновления инфраструктуры теплоснабжения.

Инвестиции в сети

– По идее, отечественная теплоэнергетика должна идти по пути скорейшего перехода на «альтернативную котельную», – говорит представитель инвестиционной компании «ЛенМонтажСтрой» Дмитрий Кумановский. – Это вызовет в некоторых регионах резкий рост тарифа для ЖКХ, потребляющего до 70 процентов теплоэнергии. Поэтому решение правительства РФ продлить переход до 2023 года путем постепенной индексации может рассматриваться как компромисс между потребителями и генераторами. Однако каждый регион, из‑за локальности рынка тепла, должен определять срок перехода и необходимую ежегодную индексацию тарифов самостоятельно.

Формула «альтернативной котельной» позволяет получать возврат на инвестиции в течение десятилетнего срока. Но из‑за изношенных сетей для того, чтобы реформа удалась, необходимо добиться снижения потерь в сетях с 20‑30 процентов в некоторых теплосетях до 8‑12 процентов, как в лучших сетях лидеров рынка – частных холдингов Фортум и КЭС, что позволит соответствовать потерям в формуле расчета «альтернативной котельной». Иначе, в условиях отсутствия инвесторов, придется повышать тарифы выше расходов на создание новых альтернативных мощностей, чтобы сохранить необходимый объем теплоснабжения поселений. По всей видимости, инвестиции в изношенные теплосети для сокращения потерь тепла придется взять на себя государству, как это сделано в Санкт-Петербурге. Там город стал основным инвестором в муниципальные теплосети и привлек необходимые заемные средства, недоступные сильно закредитованным инвесторам, строящим когенерирующие мощности, что дало возможность частным инвесторам окупить свои вложения.

Логин:
Пароль:
Запомнить меня
Регистрация
Забыли свой пароль?